李遵白：高房价支撑政策中的利益困局分析

近年来，房价如脱缰的野马持续疯狂地暴涨，似乎只有天空才是尽头。虽然中央也出台了一些调控政策，但是各地房价却没有真正下跌，反而有很多人为房价被打压而抱不，比如南京市房管局长周久耕公开宣称 “要惩罚查处低价销售楼盘的开发商 ”。2008年的国际金融危机让中国房价持续高涨的势头受到遏制并稍有回落，却又为某些政策主导者阻止房价下跌提供了合理借口。他们用 “拯救房市 ”的名义，影响各级政府出台一系列主观上鼓励购房，客观上却对高房价起到扶植和支撑作用的政策，我们称之为高房价支撑政策，比如政府出面组织机关职工团购、转按揭七折利率优惠、二套房贷的放松、旧房换新房等等。在这些政策的影响下，2009年住房价格再创新高。

在这种不可思议的现象后面，必然隐藏着政策设计过程中的重大难点问题，为了突破这个难点，本文将介绍一种新的政策评估方法———不当谋利分析法，并在找出当前房价过高内在依据的基础上，用该方法回答以下问题：某些政策主导者不希望房价下跌的真实意图究竟是什么？高房价支撑政策是否真的有利于他们实现这种意图？摆脱高房价利益困局的根本出路又在哪里？ 

注：本文首发于《中国软科学》2010年第4期

住房的价值规律与判断当前房价过高的内在依据

同任何社会现象一样，住房价格的上涨和下跌也有自身的运行规律，即住房价格从根本上是由住房价值决定的。这种规律的存在并不以人们的主观意志为转移。当前形势下，判断房价过高的依据可从如下内在的规律性因素中找到：

（一 ）租售比值过低是房价过高的内在决定因素

要理解住房的价值，首先必须知道租售比，即住房的租金价格与出售价格之比。当按年计算的租售比值小于银行按揭贷款利率时，住房每年出租收入将不够支付房贷的利息，这对于企图通过贷款买房实现无风险套利的投资一族来说，是得不偿失的。而当租售比值进一步低于固定收益类投资品种的收益率时，以自住为目的的租房者用与购房款相等的钱进行固定收益投资所获得的利润就足以支付他的租金，在这种情况下，对租房者来说，理性的决策就是租房而不是买房。也就是无论对投资者还是自住者来说，资金都是有成本的，这个成本取决于贷款成本和自付款成本的加权平均值。

以贵阳都市路为例，住房均价已经超过 1万元／平米，但是住房的租金价格却只有 165元／平米／年，即年租金与房价的比率小于 1∙65％，甚至还不如当前 （2009年 ）一年期银行存本取息的利率1∙71％，这就意味着租房者完全可以用银行存款利息来支付租金，而不需要用该存款去购房。再以北京为例，根据2008年平均租售比 1：311，可计算出年租金与房价的比率为 3∙86％，远远低于当前的银行按揭贷款利率 （2009年一至三年（含三年 ）基准年利率 5∙40％ ），也低于贷款者的综合成本（以首付三成为例，综合资金成本 ＝0∙7×5∙4％＋0∙3×1∙71％ ＝4∙29％ ），换句话说北京的住房已经失去了无风险套利的投资意义。 

（二）租赁市场的存在决定了住房的刚性需求不等于购房的刚性需求

那么提高租金价格，租售比值会不会因此而提高呢？这个结论要成立，前提就是提高租金价格能像提高房价那么容易，但是由于住房租赁市场与住房买卖市场是两种性质完全不同的市场，所以这个前提是不存在的。住房买卖市场从本质上是由少数大型房地产开发商（以下简称 “房开商 ” ）控制着大部分房屋市场供给，大量中小型房开商对市场的影响有限，因而应属于寡头垄断，房开商可以通过大量囤房和利益集团的相互勾结，来人为地造成价格虚高。而住房租赁市场更像一个垄断竞争市场，出租者大都是些彼此互不往来的个人，而且拥有的房源也是有限的，不可能垄断整个片区的房源，也不可能在市场上通过相互勾结来获得自由定价权，租金价格只是租房者和出租者之间相互讨价还价的结果，并从根本上取决于租房者的实际收入水平。相对于住房价格，房租价格的提高具有更强的惰性和滞后性。当前在我国房地产市场发展中表现非常明显的一点是：虽然销售价格依然不断上升，但是租赁价格却上涨缓慢，甚至呈现下降趋势，使租金与售价变动存在背离现象。从长期来看，租金价格代表的才是消费者的真实购买力和住房的真实价值。

因此，虽然住房需求是刚性需求，但是由于住房需求并不仅仅是购房需求，它还包含租房需求，加上人口流动性和住房租赁市场的大量存在，租房需求会成为购房需求的有效替代品。从这个意义上讲，“购房是刚性需求 ”的论点是一个伪命题。

（三）空关房的大量存在加大了房价下跌的压力

判断房价是否过高，主要还是看投机性非自住需求的大小。因为投机性需求取决于炒房者的融资能力而非其收入水平，在融资能力允许的情况下，炒房者买房是可以不计成本的，这就导致了投机性需求对房价的拉动作用会远远大于自住性需求。在高房价时代，考察投机性非自住需求的重要参考物就是空关房。 

空关房并不仅仅是指那些卖不出去的住房，它还包括那些售出之后购房者没有亲自入住的房子。换句话说，空关房的购买者并非为了自住，而是为了等待房产升值后再售出给别人。虽然目前国内还没有权威的空关房调查数据，但是近年来，在号称已售完相当长时间的新售楼盘中出现 “死城 ”、“空城 ”却是常见现象。通过实地探访、电表查询和采访物管相关负责人等方式对这样的楼盘取样后作进一步调查，可以获得相对可靠的购房者入住率如表1所示。

由于空关率包含了非自住者 （比如租房者 ）的入住率，空关率一般会大于 （1—入住率 ），因此不难发现这些楼盘的空关率一般在 50％左右，有的甚至高达 80％，即使是北京朝阳区三环内的黄金地段空关率也在 30％以上。可见近年来，空关房在新售楼盘中大量存在并非个别现象，房开商和炒房团在新楼盘中 “创造 ”空关房的行为是推动这些新盘近年来价格上涨的主因。由于新售楼盘的价格是房地产价格走势的风向标，因此过高的新盘空关房比例与房价的整体过高也具有必然联系。但是空关房的所有者毕竟以卖房为最终目的，空关房的大量增加也意味着卖房压力的持续增加。正如没有永远只涨不跌的股票那样，也没有永远只涨不跌的房价，炒房者和炒股者一样，靠一厢情愿，是不可能阻止市场价格下跌的。房地产发展的历史规律也证明了这一点，从 90年代中国大陆经济软着陆过程中大量烂尾楼的出现到亚洲金融风暴中很多香港工薪人士被房价暴跌所套，从过去日本因房价暴跌所带来的经济衰退到最近由美国次贷危机所带来的全球性金融危机，都证明了房价泡沫破灭的必然性和危害性。 

高房价支撑政策中的不当谋利分析

根据前面的分析可以知道当前很多城市的房价，特别是新盘价格确实已经过高，房价下跌已具有强大的内生压力。但是现在很多政策主导者，特别是某些官员、房开商和学者还在为高房价摇旗呐喊，甚至不惜影响政府出台支撑高房价的各种政策性措施。这种现象属于政策过程中的利益博弈问题，对它的判别和分析学界已有很多理论和方法，但现有方法的关注点都还停留在利益集团层面，并没有对利益本身的正当性和不当性做进一步区别，以致于判断标准比较复杂，缺乏可操作性，在政策设计实践时要么陷入体制和政府权力分配等务虚层面的争论，要么在零和博弈的利益纷争中迷失方向，所以此类现象在实践中经常出现却又很难有效应对，可以算是政策设计实践中的一个重大难点问题。为此，下面将从政策设计实践的需要出发，首次采用一种简单实用的政策评估方法———不当谋利分析法对该现象进行判别和分析。

（一）什么是高房价支撑政策中的不当谋利

不当谋利是区别于正当谋利而言的，它们共同构成利益集团在政策设计中的期望利益，所不同的是，不当谋利只是在纸面上增加了期望利益，在执行过程中至少从长期来看，不但不会增加，反而还会损害包括不当谋利者自身在内所有人的实际利益。因此保护利益集团的正当谋利和防止利益集团的不当谋利，从本质上是同一政策目标的两个方面。不当谋利分析法的关键不是强调利益集团的性质，比如对强势既得利益集团和弱势群体进行区分，而是从解决问题的角度出发，只考虑利益本身的正当性和不当性，并不计较该利益属于哪个利益集团。

在高房价支撑政策中，政策设计的一个出发点是为了保护房开商集团的既得利益。本来政府是希望保障房开商的楼盘能通过卖高价获得超额利润，但是从微观经济学的社会剩余分析图中可以看出，最后的结果反而会造成房开商因生产更多卖不出去的住房而损失更大。其中政府支持房开商卖高价而侵蚀的消费者剩余 就是一种不当谋利。

由此可见，不当谋利实际上是利益主体在政策过程中不按规律办事，一厢情愿、过度追求的纸上利益，这种利益在实践中不但不可能实现，反而还会给利益主体自身带来更大的损失，即损人不利己的一种谋利。由于减少不当谋利是所有利益主体都可以接受的，在政策设计实践中具有可操作性，因此科学政策设计的一个重要目标就是要争取不当谋利的最小化，而解决问题的关键在于找出不当谋利。

（二 ）高房价支撑政策中出现不当谋利的深层原因

公共决策是一个政治过程，在这个过程中，参与者无一不在设法通过各种方式去影响政策决策者的观点和政策主张。无论参与者还是政策决策者都是具体的人，所以人性的弱点，比如贪婪、直线思维、理性认知的局限性、基于狭隘的短期利益和本位利益、不负责任、不认真等等，都会对最终决策产生或多或少的影响。而决策本身又是门科学，是必须按规律办事的，因此当人性的弱点导致决策者违背规律、违背科学而进行决策时，政策设计中就可能出现不当谋利现象。高房价支撑政策的出台正是那些对决策具有主导影响的关键利益集团追求不当谋利的结果，以下将对这些利益集团进行剖析。 

首先，追求不当谋利的第一个关键利益集团是相关政府部门或地方政府。在金融危机大背景下，“保八 ”成为 2009年各级政府的首要任务，而房地产行业涉及产业链很长，一旦房市陷入低迷，势必会拖 ＧＤＰ的后腿并增加企业倒闭和失业的压力。另外，对地方政府来说，由于土地财政在总的财政收入中占据很大比重，房市低迷也会让地方政府的财政收入受到很大影响，所以各级政府自然会把支撑高房价看成是防止房市陷入低迷的手段。现在的问题在于，高房价是否是防止房市陷入低迷的有效手段或者说是唯一的有效手段？答案是否定的，因为房市是否低迷，不是取决于房价，而是取决于房产的有效交易量，也就是说，是取决于需求方的有效需求能否得到最大满足。从空关率高居不下的楼盘现状，我们不难看出，目前住房价格的高企是由于炒房的无效需求和空关房的无效供给推高了总需求和总供给，而不是有效需求和有效供给自然平衡的结果。但是炒房者的无效需求最终还是会转换成为房产市场总供给的一部分，并在较低的价格上与有效需求实现平衡。由图 2分析可知，在有效需求既定的情况下，高房价和低房价状态下市场繁荣的差别是很小的 （比较图中 ＰＨ Ｏ1Ｑ3Ｏ和 ＰＨＯ2Ｑ2Ｏ的面积就可以看出 ），政府在高房价状态下推出救市的措施并不能改善由有效需求所决定的市场繁荣度。另外，高房价不仅会导致经济资源过多流向房地产行业，还会使居民把过多的资金用于购房，从而影响居民对其它消费品的支出，使得政府在金融危机下拉动内需的政策效果大打折扣，这是完全违背 “保八 ”目标初衷的。房开商是追求不当谋利的第二个关键利益集团。目前在中国房地产行业中存在一个普遍现象，那就是房开商的名义开发成本往往是实际开发成本的三倍以上，而名义开发成本和实际开发成本之间的这个差额就是开发商不得不承担的交易成本，这是政府官员寻租的结果。交易成本的巨大与房地产开发行业行政审批程序的不规范和环节众多有密切关系，开发商支付巨大的交易成本也必然会期望得到更大的利润回报，而这一切都必须体现在价格之中，这就导致了住房供给价格的高企具有较强的刚性。但是开发商一厢情愿地期望通过高房价获得高利润的不当谋利愿望并不能通过自住房的有效需求来得以实现，而只能通过炒房者的无效需求来加以消化，于是炒房者就部分承担了本来该由开发商承担的风险，并成为新的住房供给者。由于炒房者的大量存在，开发商自然成为不需要担心高房价的既得利益集团，并且还会动用其前期巨大交易成本所积累的影响力，通过政府和学术界的代言人影响政府出台支撑高房价的一系列政策。但是炒房者并不能为开发商承担所有的风险，原因就在于房价总有到达顶点的时候，届时将没有炒房者愿意继续为开发商的楼盘买单。由于房地产开发周期很长，开发商很难准确地提前判断房价何时能到达顶点，所以开发商最终还得自己承担由此带来的巨大损失。

作为追求不当谋利的第三个关键利益集团，银行扮演着核心的角色。如果没有银行的参与，开发商和炒房者追求不当谋利所需要的资金都将成为无源之水。银行之所以要为高房价积极提供资金支持的原因就在于：（1）住房贷款是银行所有信贷业务中风险最低、收益最稳定的业务，银行有足够的动力去尽可能扩大这项业务；（2）房价下跌有可能导致贷款购房者的断供，从而给银行造成呆坏账，所以银行绝对不希望房价下跌；（3）房开商的房子卖不出去，银行选择给其贷款延期，一方面是为了避免开发商破产而形成呆坏账，一方面可以因此获得更多的利息收益；（4）银行贷款业务方面的负责人很容易被住房贷款人贿赂，从而放宽贷款限制。根据央行营业管理部的数据，2009年 1—9月，新增人民币贷款 （不含票据融资 ）主要投向房地产业，银行资金仍然是源源不断地推动 2009年房价上涨的主要动力。 

最后一个追求不当谋利的关键利益集团就是炒房者。同所有二级交易市场的投机客一样，炒房者也靠 “博傻 ”来实现高风险高收益，加上银行按揭贷款的杠杆效应，炒房者会有更大的激励来从事炒房投机业务。但是任何一个炒房者在买入空关房之后，都会期望把它以更高的价格卖给下一个购房者，在房价明显高离其投资价值的时候，下一个购房者只能是另外一个炒房者或非理性的自住者，而不是理性自住者。因此，所有持有空关房的炒房者都是高房价的天然支持者，并以虚假民意的形式影响着政府的决策。

（三 ）追求不当谋利对高房价政策各利益相关者的危害

好的决策往往利人利己，差的决策往往损人利己，最差的决策不仅损人而且也不利己。不当谋利的性质决定了它不仅仅会损害它的反对者，更会损害它的支持者，因此不当谋利的存在正是那些损人不利己决策产生的根本原因，也正是这个原因，才使得高房价支撑政策注定会带来损人不利己的后果。

在高房价支撑政策中，首先受到损害的是它的反对者———以自住为目的的大多数购房者，他们是政策设计中不当谋利的直接受害者和牺牲品。由于高房价，广大购房者不得不放弃按合理价格购房自住的正当利益。

其次，高房价支撑政策反过来也会损害到支持它甚至制订它的利益集团的利益。除了前述所分析的房开商会因为追求不当谋利而遭到实际更科技与经济 高房价支撑政策中的利益困局分析大的损失外，炒房者，特别是在高房价顶点购房的炒房者，将会成为最大的受害者。因为在房价顶点上购买的住房，既然不是为了自住，也就失去了任何保有的价值，而接下来，要么是忍痛在低价割肉，要么是无限期的资金套牢以及投资机会成本和资金成本的损失。

银行，作为推动高房价的弹药提供者，它为房开商和炒房者的不当谋利而不断放松房贷管制的行为，从本质上只是在扩大自身的呆坏账比例，推动着房价泡沫向破裂的方向进一步发展，最终的结果是创造了让自己在即将到来的住房次贷危机中摔得更惨的条件。

最后，主导决策的利益相关者———政府为了推行支撑高房价的政策，它不得不拿出越来越多的财政收入来补贴房开商或者购房者，这既会占用其它的财政支出，又会变相加大纳税人的负担。而财政收入毕竟是有限的政府特别是地方政府既不能随便开征新的税种，又不能随便搞通货膨胀，最终政府支撑高房价的政策总有支撑不下去的时候。而这个时候，就是房价不得不崩盘的时刻，就是房开商和炒房团不得不被套牢的时刻，就是银行不得不再次面临住房次贷危机的时刻。这是一个最终多输的时刻，也是利益相关各方损失最大的时刻。而这个时刻的到来，是不以人的意志为转移的，只是迟来和早来的问题，不过来得越迟，制造的灾难越大，甚至可能使中国改革开放 30年来的经济高速增长势头一去不复返，就像日本经济那样。

朱镕基曾经说过：“中国之所以能够抵御亚洲金融危机的冲击，就是因为我们在 1993年已经在房地产、开发区、股票市场方面出现了过热现象，幸好我们在它还未扩大的时候就把它制止住了 ”。在今天的国际金融危机中，当我们嘲笑华尔街银行家们因贪婪而忘记风险的时候，我们的某些决策者们是否也在犯同样的错误呢？同股市中那些在牛市顶点上被套牢的人一样，高房价支撑政策最终套牢的也注定将是那些贪婪、无知却又自以为聪明的人们。

国际金融危机条件下摆脱高房价困局的思路

国际金融危机条件下摆脱高房价困局固然有很高的难度，因为既要挤掉房产泡沫，又不能让房产泡沫的破灭影响到房市的繁荣并进而拖累国民经济的复苏；既要让房价降下来，又要让房价下降给各利益相关方的损害最小。所以制订政策时，就必须在充分考虑各方正当利益的前提下，努力使不当谋利最小化。根据这个基本原则，在正确区分自住房者的正当利益和炒房者不当谋利的基础上，充分抓住 “炒房行为是推动房价上涨的根本，而银行又是炒房者资金来源 ”这个关键，提出政策改进思路如下： 

（一 ）坚决禁止三套以上房贷款，使银行和炒房者的不当谋利最小化

从前述分析可以看出，空关房比率过高是造成房价高涨不下的主要原因，而造成空关房比率过高的根本原因是，炒房者可以利用银行贷款的杠杆囤积大量的空关房。这一方面增加了银行的次贷风险，一方面也助长了炒房者的贪婪和对自身风险的忽视。因此解决高房价困局的根本出路在于切断炒房者的银行资金来源。换句话说，我们不仅要严格执行现有的二套房贷款限制政策，更要对三套以上房贷款实施彻底的禁贷政策，从根本上切断对除自住以及正常升级换房需求以外一切炒房行为的银行资金支持。

（二 ）以租售比作为是否 “救市 ”的唯一依据，使全局性不当谋利最小化

金融危机下拯救房市，不是阻止住房价格向住房价值的回归，而是要防止住房价格在低于住房价值的情况下过度地回落。因此必须以租售比为唯一指标决定房市拯救措施出台的时机，如果租售比低于同期银行住房按揭利率，就不必出台救市措施，只有在租售比高于同期银行住房按揭利率很多的情况下，才需要研究是否有必要出台相应的房市救市措施。

（三 ）规范和简化房地产开发的审批环节和手续，努力减少权力寻租者的不当谋利

根据前述的分析，在房开商的开发成本中，交易成本占了很大的比重，而交易成本与政府管理部门的审批环节的数量繁多和不规范性是紧密联系的。简化和规范房地产开发的审批环节和手续，有利于减少房开商的交易成本和政府官员的寻租行为，从而从整体上降低房地产开发成本，这将提高房开商降低房价的积极性。 

（四 ）大力加强廉租房的开发建设，提高政府土地财政收入中正当谋利的比重

土地是有限的，通过卖地来增加财政收入的做法是不可持续的，而廉租房积少成多之后则可以为政府土地财政提供同样可观且持续稳定的收入来源。在中国当前人多地少、流动性人口较多的情况下，大力开发廉租房是于国于民都有利的政策举措，也是有效遏制房价上涨、促进房价回归价值的好办法。以北京为例，假设一套 50平米廉租房的租金为一个月 500元，那么开发 100万套，就可以实现每年 60亿元的财政收入，相当于一次拍卖一片 “地王 ”的总收入。

（五 ）引导房开商将住房以实际价值卖给自住房者，提高其收入中正当谋利的比重

必须让房开商充分认识到，高房价并不必然带来高收入，而低房价也可以带来高收入。既然高房价下的不当谋利会反过来增加房开商的损失，那么减少这种不当谋利同样也可以反过来增加房开商的实际收入， 这就是通过减少账面上的不当谋利从而实现实际收入提高的方法。具体的方法就是鼓励房开商将住房按实际价值 （即租售比等于按揭贷款利率时的价格，一般以政府指导价的形式公布 ）降价卖给以自住为目的的购房者，而政府负责进行自住房者身份的把关、公示和组团购买。当前政府团购仅限于政府机关内部职工范围，实际上完全可以将这个模式面向社会进行公开推广，比如可以首次购买商品房的家庭 （以夫妻为单位 ）作为认证自住房者身份的标准 （比如以本地户口和房管局数据为依据 ）。这样做，除了可以加快楼盘销售和房开商资金周转从而提高单位年度的实际收入外，还可以保证房价即使下跌也能在其价值附近企稳，从而有效地防止因房价过分下跌而导致的灾难性局面出现。

在住房价格远远高于其投资价值的前提下，依然推行高房价支撑政策，是政策主导者们追求不当谋利的结果。在国际金融危机的背景下，这种做法不仅不能拯救房市，还将进一步加剧房市的危机，甚至演变成全面的经济危机，最终对政策主导者自身也会造成更加严重甚至灾难性的损害。只有正确地区别正当谋利与不当谋利，在保障正当谋利的前提下，彻底消除政策设计中的不当谋利，才是让各利益集团在国际金融危机背景下摆脱高房价利益困局的唯一出路。这里的关键在于遏制炒房并从根本上切断银行对炒房者的资金支持，同时充分保障自住房者能按基于住房实际价值的合理价格购房的正当利益。在利益权衡面前坚持按科学规律办事，这需要足够的勇气和决心，但也是值得当前各级政府决策者们认真思考并加以奉行的一种决策行为模式。