地方两会频被延期背后：多数与人事调整有关

2025年2月11日，青岛市第十七届人大第四次会议闭幕，担任代市长不足一月的任刚当选为市长。公开信息显示，任刚此前为临沂市委书记。

青岛此次人代会的召开历经“确定时间—宣布延期—正式开幕”的变动。其中，会议从宣布延期到正式召开，中间隔了20天。

2024年12月20日，青岛市人大常委会宣布，市第十七届人民代表大会第四次会议定于2025年1月召开。1月17日，青岛市人大常委会又发布决定称，人代会推迟至2月上旬召开。相应地，青岛市政协会议也延迟召开。

2025年2月7日，青岛市政协十四届四次会议开幕。次日，青岛市人代会开幕，青岛正式进入“两会时间”。

据南方周末记者不完全统计，2024年末、2025年初，除了山东青岛，湖北省十堰市、云南省红河州蒙自市、云南省玉溪市、四川省自贡市、广东省清远市、重庆市北碚区、重庆市巫山县、福建省龙岩市上杭县等地的两会也已延期，数量相对往年较多。

人代会改期后，政协会议一般也会随之改期。

人代会的召开主要依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称地方组织法)。2022年3月修改的地方组织法增加了人代会改期规定，此后，地方两会延期现象更加常见。

会前的人事调整

蒙自是2025年1月5日宣布“两会”延期的。此时，距蒙自两会原定的召开时间，仅剩2天。

根据此前公告，蒙自2025年政协会议的开幕时间是1月7日，人代会的召开时间是1月8日。2025年1月5日，蒙自市人大常委会和政协蒙自市委员会发布联合公告，宣布“两会”延期。14天后，蒙自政协会议正式召开。

在此次延期召开地方两会的地区中，云南省玉溪市延后时间超过10天，四川省自贡市延期时间为1个月，湖北省十堰市推迟了3天。

其中，福建省龙岩市上杭县是为数不多调整了两次会期的地区。

2024年11月22日，上杭县人大常委会确定，上杭县十八届人大四次会议于2024年12月25日至27日在县人民会堂召开。近一个月后，2024年12月20日，上杭县人大常委会主任会议决定，会议推迟至2025年1月召开。公开信息显示，该会议实际开幕时间为2024年12月29日。

地方两会为何延期？2025年1月17日，青岛市人大常委会在延期决定中给出的理由是“贯彻党中央对党政领导班子建设的要求，根据上级工作安排”。

同日，对青岛市政府领导班子进行调整的消息也被公开：市人大常委会接受赵豪志辞去市长职务的请求；并根据赵豪志的提名，任命任刚为副市长，代理市长职务。

任刚此前为临沂市委书记。公开信息中，2025年1月14日，在临沂市人代会完成各项议程后，任刚还以临沂市委书记的身份作了讲话。3天后，他赴青岛履新。

作为副省级城市，青岛市党委、人大、政府、政协“四套班子”主要领导均为副省级。和青岛市市政府领导同日调整的，还有青岛市人大常委会领导。

因达到任职年龄，年逾63岁的王鲁明辞任青岛市人大常委会主任。同时，山东政协副主席梅建华转任青岛市人大常委会党组书记。

延期后，青岛2025年政协会议、人代会分别于2月7日、8日开幕。人代会上，任刚当选为市长，梅建华当选为市人大常委会主任。

华中师范大学教授周洪宇担任过4届全国人大代表，曾是湖北省人大常委会副主任。在他看来，地方人代会延期的原因可能和人事任免有关。

地方组织法规定，在人大闭会期间，行政首长因为其他原因不能履职时，人大常委会可以依法任命一位副职代理行政首长行使职权。而行政首长人选的确定，只有等到同级人民代表大会召开时，按照规定程序选举任命后，才能“去代扶正”。

“人代会有人事选举事项时，可能相关人选还没得到最后确定，或者还处于等待某个层级批准的过程。”周洪宇解释，“为了确保未来不再重复开会，它宁可往后延迟几天。（延期）不太长的时间，都是可以理解的。”

南方周末记者统计发现，在前述两会延期的地区中，除了青岛市，玉溪市、清远市、蒙自市、上杭县、巫山县等地在原定会期前后，亦有重要人事调整。

其中，清远市、上杭县的人事变动和政府“一把手”有关；蒙自市法院院长作了调整；巫山县的人事变化涉及县长和检察院检察长；玉溪市党委、政府“一把手”均发生了变动。

可能有多个原因

根据地方组织法，地方各级人民代表大会每年至少举行一次。实践中，大部分地区每年也仅举行一次人代会。不过，亦有部分地区因为人事选举相关事项，一年内召开两次人代会。

比如，2022年3月底，陕西省安康市在五届人大一次会议第三次全体会议上选举武文罡为安康市市长。不足一月后，武文罡被任命为安康市委书记。此后，2022年5月19日下午，安康市召开五届人大二次会议。大会于次日上午闭幕，根据此前安康市人大常委会的建议，大会只有一项议程：选举王浩为安康市市长。

2024年1月，四川省资阳市召开了五届人大四次会议。4个月后，时任资阳市长任上“落马”。2024年8月27日上午，资阳市五届人大五次会议开幕；8月28日上午，会议闭幕，选举赵浩宇为资阳市市长。

张伟（化名）曾任某设区A市人大常委会主任，他对南方周末记者表示，他不太认可为了选举干部，一年内召开两次人代会的做法。在他看来，这意味着干部的选拔任命“不够严肃”。但张伟亦能理解部分地区这么做背后的原因，“能体现对政府新任职人员的重视和支持”。

为什么主要领导干部的人事变动会影响会期？在张伟看来，除了必须在人代会召开期间进行的选举程序，还和代职的级别有关。

他进一步解释，比如，中央部门的正省级干部调任到地方担任省长，正好错过人代会会期，那么他任代省长期间，工资待遇、行政级别等变化基本不大。但如果是副省长提拔为省长、副市长提拔为市长，那么对方在代理职务的过程中，“行政级别没有上去，会略有一点差异”。

延期召开的人代会缩短了副职代理的时间。在此次延期的地方两会中，青岛市、玉溪市、上杭县等地的行政首长，任代职的时间均不超过一个月。张伟补充：“所以从这个角度看，虽然延期了，但人事上的安排却更顺畅了。”

全国人大常委会法工委原副主任阚珂亦认为，相较于一年开两次会议的“麻烦”，会议延期“很正常”：“稍微等一段时间，年内就可以把他（主要领导）选上了。不然开两次人代会，兴师动众的。”

在全国人大和湖北省人大履职期间，周洪宇“听说过”因人事任免程序问题导致的两会延期。在他看来，除此之外，导致地方两会延期的原因还可能和部分需要公开披露的重要数据未得到确认有关。

“代表们要审议政府工作报告、财政部门的预算报告等，这些报告里面都有大量数据。这些数据也很具体，而且报告要求真实准确，所以这些数据也有核定程序。”周洪宇说，“如果这些数据因为一些原因没能尽早统计或核定准确，也可能（导致延期）。”

不过，在张伟看来，因重要数据缺失导致人代会延期的可能性不大，“一般来讲，这个问题不是很普遍。”

还有一个导致地方人代会延期的原因就是与其它重要活动时间发生冲突。2011年，因为和山东省人代会“撞期”，青岛市人代会延期10天召开。

如何提前或推迟？

2020年前，地方两会延期的先例并不多。

公开信息显示，2015年，四川省资阳市两会两次延期，前一年，资阳官场多名厅级官员接连落马，其中包括四套班子的三个“一把手”。

2020年，受新冠疫情影响，全国人民代表大会会议从3月份推迟到5月份召开。同年，地方“两会”也因疫情密集推迟，A市亦是如此。

地方人大的组织和工作制度主要依据地方组织法。地方组织法于1979年7月施行，并于1982年、1986年、1995年、2004年和2015年先后作过修订。

2015年修订后的地方组织法规定，县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人大常委会召集，但未对会议改期作出规定。

张伟记得，2020年1月，A市人大常委会发布公告，明确人代会于2月召开。但随着会期临近，他“心里已经有点把握不准了”。

“会议能不能开？情况好像会有问题，但好像又不会有问题。到底应该怎么办？”张伟回忆，随后，自己召集了A市人大常委会会议，向代表们征求意见。

“那时候也不能把人喊过来集中开会，就一个一个的电话联系 ，说会期可能会有变动，如果有变动，请人大常委会组成人员授权主任会议决定，尽可能提前通知代表并及时向社会公布。”张伟说，获得授权后，2020年1月底，A市人大常委会发布了人代会推迟召开的公告。最终，会议延期至当年5月召开。

2022年3月，地方组织法迎来了施行后的第六次修订。此前，全国人大组织法和全国人大议事规则已于2021年3月修订。修订后的全国人大议事规则明确，遇有特殊情况，全国人民代表大会常务委员会可以决定适当提前或者推迟召开会议。

修订后的地方组织法亦增加了地方人代会改期的相关规定。其明确，遇有特殊情况，县级以上的地方各级人大常委会可以决定适当提前或者推迟召开会议，具体日期未能在当次会议上决定的，常委会或者其授权的主任会议可以另行决定。

2022年4月，全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东在《瞭望》杂志撰文表示，增加改期内容是“根据新冠肺炎疫情防控期间地方人大召开会议的实践”。

《中国人民政治协商会议章程》明确，政协地方委员会常务委员会召集并主持地方委员会全体会议。而在2025年延期的地方政协会议中，延期决定也由政协常务委员会议或主席会议作出。

地方组织法修订后，每年均有部分地区宣布地方两会延期召开。

2022年末、2023年初，江西、云南、西藏、湖北省安陆市、湖南省郴州市、安徽省涡阳县等地的两会宣告延期；2024年初，山西省晋城市、河南省洛阳市、湖北省宣恩县等地亦延期。

而在此次延期的地方两会中，上杭县人大常委会在决定中指出，会议推迟的依据来自地方组织法第十四条规定和县人大常委会授权。

在阚珂看来，地方两会延期不符合常规，但也“很正常”。

“常规不是法律。”他补充，“国家的运转就是这样，它不能把自己固定死，固定死就不能应对突发情况。”

来源 / 南方周末

记者 / 李桂

责编 / 钱昊平